——農機補貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪調查

■調查報告 


　　農機購置補貼政策是黨和國家實(shí)施的一項重大惠農政策。自2004年中央將農機具購置補貼專(zhuān)項納入國家“三補貼、兩減免”的支農惠農政策以來(lái)，短短6年時(shí)間，資金規模已由**初的7000萬(wàn)元增加到2009年的130億元。然而，隨著(zhù)農機補貼政策資金規模“水漲船高”，各方利益團體的種種違規動(dòng)作也隨之“層出不窮”。搭農機補貼政策“便車(chē)”借機謀利的行為開(kāi)始浮出水面。山東省陽(yáng)信縣檢察院結合在農機系統查辦的職務(wù)犯罪案件，對該系統案件類(lèi)型、案發(fā)特點(diǎn)、原因進(jìn)行了調查分析。

　　一、案發(fā)特點(diǎn)

　　(一)犯罪主體、手段多樣。農機領(lǐng)域的職務(wù)犯罪觸及了受賄罪、單位受賄罪和貪污罪三個(gè)罪名，其中受賄罪是國家工作人員，單位受賄罪的主體是農機主管部門(mén)，貪污罪的主體則是國家工作人員和非國家工作人員組成的共同犯罪主體。犯罪主體的多樣性是源于手段種類(lèi)多，通過(guò)對犯罪類(lèi)型的分析，農機補貼領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪手段集中體現在利用職權進(jìn)行權錢(qián)交易和共同套取公款上，特別是前者，根據回扣的收取方式和**終去向的差別，分別構成個(gè)人受賄和單位受賄。

　　(二)犯罪對象與農機補貼款具有關(guān)聯(lián)性。農機補貼從原來(lái)每年數千萬(wàn)到2009年補貼130多個(gè)億，巨大的變化引起了各方高度的關(guān)注，該領(lǐng)域的各類(lèi)職務(wù)犯罪和巨大的利益沖擊有著(zhù)直接、間接的關(guān)聯(lián)性。比如套取農機補貼款的貪污行為，犯罪對象就直接指向了農機補貼。由于每年中央下?lián)芨魇〉霓r機補貼款是定額的，其中如果出現虛報冒領(lǐng)的行為，自然會(huì )擠占購機補貼惠農的空間。再如，農機部門(mén)或農機工作人員的受賄行為，雖然從表面上看賄款都是經(jīng)銷(xiāo)商個(gè)人的錢(qián)財，然而“羊毛出在羊身上”，這些所謂的“公關(guān)費”**終都會(huì )在農機補貼中“埋單”，因為經(jīng)銷(xiāo)商行賄的目的是為了獲得更多利潤，為了抵減行賄的成本，經(jīng)銷(xiāo)商一般是通過(guò)提高農機產(chǎn)品售價(jià)的方式把負擔轉嫁給購機農戶(hù)，進(jìn)而也就縮小農戶(hù)得到的實(shí)惠，給農機補貼打了“折扣”。

　　(三)賄賂已經(jīng)成為農機補貼領(lǐng)域的潛規則。通過(guò)調查發(fā)現，農機主管部門(mén)或個(gè)人收受、索要農機經(jīng)銷(xiāo)商的商品回扣，以及收受購機農戶(hù)的“好處費”，已經(jīng)成為農機補貼領(lǐng)域的潛規則。在被調查的農機主管部門(mén)中，從2005年至2008年間，每年都有10余家經(jīng)銷(xiāo)商給予農機主管部門(mén)或個(gè)人回扣。對此，有的農機經(jīng)銷(xiāo)商反映:“雖說(shuō)我的農機產(chǎn)品很受農戶(hù)歡迎，也在《農機購置補貼目錄》中，但如果我不拿‘農機推廣費’，農機部門(mén)照樣以我的產(chǎn)品不適合本地生產(chǎn)為由，把我排除在當地市場(chǎng)之外，況且農機70%的貨款是先由農機局代收的，我要不給他們回扣，那70%的貨款會(huì )被推遲給付，我的資金就無(wú)法周轉。”由此看來(lái)，農機部門(mén)不僅決定著(zhù)企業(yè)能否進(jìn)入這個(gè)特定的農機市場(chǎng)，而且還卡住了企業(yè)資金的周轉，這就難怪農機補貼領(lǐng)域形成了如此牢固的“潛規則”。

　　二、犯罪原因

　　(一)利益驅動(dòng)，權力尋租。目前的農機補貼政策留給農機部門(mén)的權力空間比較大，一是審查購機農戶(hù)是否符合補貼條件;二是借農機推廣的名義，指定農戶(hù)購買(mǎi)某些農機品牌，雖然國家已經(jīng)明令禁止農機主管部門(mén)指定農機品牌，但實(shí)踐中農機部門(mén)對農機廠(chǎng)家的銷(xiāo)售仍執掌“生殺大權”;三是直接介入市場(chǎng)交易，與購機農戶(hù)簽訂購機合同，收取貨款。

　　上述三項權力在實(shí)施過(guò)程中，逐漸地成為了一些農機部門(mén)或個(gè)人掘取利益的工具。當農機補貼金額突破百億元后，巨大利益的誘惑使某些農機主管部門(mén)和個(gè)人不再甘心成為一個(gè)“中立者”，而是不斷延伸權力的觸角，竭盡所能從中分得一杯羹。一些農機主管部門(mén)借“農機推廣”的名義收受經(jīng)銷(xiāo)商的賄賂、借審查購機農戶(hù)資格的便利收受農戶(hù)的好處費等行為，就是典型的權力尋租的表現。

　　(二)監管不到位，造成農機補貼款流失。在農機補貼發(fā)放過(guò)程中，農機補貼款從中央下?lián)艿礁魇?，資金流轉過(guò)程并不經(jīng)過(guò)市、縣?？h一級農機主管部門(mén)的職責是審查購機農戶(hù)是否符合補貼條件，然而制度的設計缺少了監督，致使個(gè)別農機部門(mén)的工作人員伙同經(jīng)銷(xiāo)商編造虛假購機手續，套取補貼款。

　　造成上述現象的原因有三:一是缺少自上而下有效的權力監管?？h級農機部門(mén)對購機農戶(hù)的資格審查后要上報審核，而省市兩級農機部門(mén)往往都是進(jìn)行形式審查，缺少實(shí)體審查。二是缺少自下而上的輿論監督，農機部門(mén)對購機農戶(hù)的審查情況公布不全面、不及時(shí)，張榜公示往往流于形式。三是缺少由里到外的自我約束，農機主管部門(mén)內部缺少自我約束機制，各種重大事項往往靠部門(mén)負責人“一言堂”，其他分管領(lǐng)導和財務(wù)人員形同虛設，成為了“一把手”的傀儡。

　　(三)法律觀(guān)念淡薄。在農機部門(mén)，個(gè)別人員甚至把收受回扣、貪污農機補貼款當成是為單位創(chuàng )收的正當途徑，有的甚至揚言:“我們單位從上一任領(lǐng)導就是這樣，也不好改了，我們這么辦**多也就是多吃多占，還能是違法犯罪?”由于對法律的無(wú)知，行為上已經(jīng)到了忘乎所以的地步。

　　三、預防對策

　　(一)減少中間環(huán)節，鏟除權力尋租的土壤。通過(guò)以上分析不難發(fā)現，中間環(huán)節過(guò)多、行政權力干擾，是誘發(fā)農機部門(mén)及其內部人員職務(wù)犯罪的重要原因。因此，在農機補貼政策的設計上應逐漸完善市場(chǎng)主體結構的調整，尊重市場(chǎng)規律，給農機主管部門(mén)一個(gè)準確的定位。

　　農機主管部門(mén)不宜作為農機產(chǎn)品流通環(huán)節中的合同主體，而應是監管主體;產(chǎn)品的流轉也應從經(jīng)銷(xiāo)商→農機局→農戶(hù)的間接渠道，轉變?yōu)榻?jīng)銷(xiāo)商→農戶(hù)的直接渠道，從合同簽訂到付款、交貨的全過(guò)程，農機局僅作為監管主體依法審查農戶(hù)購機資格，不得干擾雙方交易行為。這樣設計，一方面可以避免農機局借助簽合同之機，以“農機推廣”為由，指定農民購買(mǎi)某一種特定品牌的農機產(chǎn)品，消除農機主管部門(mén)對企業(yè)和農戶(hù)的權力干擾;另一方面可以在企業(yè)和農戶(hù)之間建立通暢的信息渠道，促使企業(yè)與農戶(hù)之間形成公平交易、企業(yè)與企業(yè)之間形成公平競爭。

　　(二)明確權力界限，還權于民。擴張是權力的本性，如果不加限制，任何權力都會(huì )“出軌”而侵入私權的領(lǐng)域。以農機部門(mén)的農機推廣職能為例，這項職能本意是，農機部門(mén)通過(guò)在信息流通、監督管理等職能方面的優(yōu)勢，努力發(fā)揮職能部門(mén)的服務(wù)作用，將適合農業(yè)發(fā)展的農機設備和技術(shù)介紹給廣大農戶(hù)。然而，由于該項職能缺乏明確限制，一些農機部門(mén)在實(shí)施過(guò)程中就出現了偏差、甚至背離了職能設置的宗旨，以服務(wù)為名，搞權力補貼、人情補貼，變惠“農”為惠“己”。因此，法律法規或政策應當對類(lèi)似農機推廣這樣的“模糊職能”明確化，指出哪些可為，哪些不可為，特別對不可為的行為，要明確責任追究辦法和處罰機制，不給個(gè)別部門(mén)和人員留下制度漏洞。

　　(三)搭建陽(yáng)光交易平臺，嚴格監管農機購置補貼的實(shí)施過(guò)程。農機部門(mén)可以嘗試設立農機交易場(chǎng)所，為農機經(jīng)銷(xiāo)商提供攤位和展銷(xiāo)場(chǎng)地，農機經(jīng)銷(xiāo)商負責組織列入補貼目錄的農機產(chǎn)品在交易所展示和銷(xiāo)售;同時(shí)配備專(zhuān)用計算機、掃描儀、打印機、視頻攝像頭等設備，將農機補貼的申請、協(xié)議上報、審核、供貨審批、補貼資金結算等環(huán)節納入網(wǎng)上辦公平臺。同時(shí)，還要做到程序嚴密、運行透明。農機交易所受理農戶(hù)申請，根據優(yōu)先條件和報名先后次序確定購機補貼對象。筆者認為，農戶(hù)購買(mǎi)補貼機具的具體操作程序可以設計為以下步驟:(1)咨詢(xún)了解政策;(2)看樣選機、確定機具規格型號、與供貨方在限價(jià)內議價(jià)定價(jià);(3)現場(chǎng)拍攝購置農民數碼照片，連同有效證件提出購機申請，上傳購機管理系統;(4)交易所進(jìn)行資格初審，簽訂補貼購機申請;(5)省、市農機局市場(chǎng)監管員網(wǎng)上核審，購機補貼申請(協(xié)議)生效，向供貨方下達供貨通知單;(6)購機戶(hù)向供貨方繳付購機差價(jià)款，供貨方出具發(fā)票;(7)購機戶(hù)持供貨通知單、購機補貼申請(協(xié)議)表、繳付購機差價(jià)款發(fā)票到供貨處辦理提貨。
　　(見(jiàn)2009年12月9日《檢查日報》　作者：常明明 作者單位:山東省陽(yáng)信縣人民檢察院)