劉恒新：關(guān)于農機購置補貼實(shí)施方法的思考

　　實(shí)施農機購置補貼是落實(shí)黨的強農惠農富農政策的重要內容，也是提高我國農業(yè)機械裝備水平、促進(jìn)農業(yè)穩定發(fā)展和農民持續增收、推動(dòng)農機工業(yè)振興的重大舉措。2004—2011年中央財政共安排補貼資金529.7億元，帶動(dòng)地方和農民投入1596.7億元，補貼購置各類(lèi)農機具1672萬(wàn)臺(套)，受益農戶(hù)達到1489萬(wàn)戶(hù)，全國農機總動(dòng)力增長(cháng)了61%，農作物耕種收綜合機械化水平8年的增幅超過(guò)了政策實(shí)施前30年的增幅。2010年全國農作物耕種收綜合機械化水平達到了52.3%，標志著(zhù)我國農業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)現了由人畜力作業(yè)為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。2011年農作物耕種收綜合機械化水平達到54.5%，連續六年保持2個(gè)百分點(diǎn)以上的增幅。農機購置補貼政策的實(shí)施，擴大了內需，拉動(dòng)規模以上農機工業(yè)產(chǎn)值年均增長(cháng)超過(guò)20%，促進(jìn)了農業(yè)機械化和農機工業(yè)又好又快發(fā)展，在確保糧食生產(chǎn)“八連增”、農民收入“八連快”及提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。

　　隨著(zhù)農機購置補貼資金規模逐年擴大，補貼機具種類(lèi)范圍越來(lái)越廣，涉及的企業(yè)、經(jīng)銷(xiāo)商和農民越來(lái)越多，政策實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，有的還比較嚴重。如河北、廣西等省區一些農機化主管部門(mén)干部在實(shí)施農機購置補貼工作中貪污賄賂犯罪案件查處情況，引發(fā)社會(huì )關(guān)注。一些地方仍然存在有令不行、有禁不止、執行不力、監管不到位的問(wèn)題。針對存在的問(wèn)題，有的方面對農機購置補貼運行機制提出了不同看法，有必要對政策實(shí)施的一些關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行深入的思考。

　　一、關(guān)于補貼對象

　　《中華人民共和國農業(yè)機械化促進(jìn)法》第二十七條規定，中央財政、省級財政應當分別安排專(zhuān)項資金，對農民和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購買(mǎi)國家支持推廣的先進(jìn)適用的農業(yè)機械給予補貼?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》第二條規定，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織是農村集體經(jīng)濟組織、農民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織、農業(yè)企業(yè)和其他從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織。中央一號文件要求，新增補貼向主產(chǎn)區、種養大戶(hù)、農民專(zhuān)業(yè)合作社傾斜。

　　《2009年農機購置補貼實(shí)施方案》規定，在申請補貼人數超過(guò)計劃指標時(shí)，補貼對象的優(yōu)選條件是：農機大戶(hù)、種糧大戶(hù)；農民專(zhuān)業(yè)合作組織(包括農機專(zhuān)業(yè)化組織)；配套購置機具的(購置主機和與其匹配的作業(yè)機具)；列入農業(yè)部科技入戶(hù)工程中的科技示范戶(hù)；“平安農機”示范戶(hù)。申請人員的條件相同或不易認定時(shí)，在優(yōu)先安排沒(méi)有享受過(guò)補貼的農民的基礎上，根據申請補貼的先后排序或農民接受的其它方式確定?！?012年農機購置補貼實(shí)施指導意見(jiàn)》規定，補貼對象為納入實(shí)施范圍并符合補貼條件的農牧漁民、農場(chǎng)(林場(chǎng))職工、直接從事農機作業(yè)的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。在申請補貼人數超過(guò)計劃指標時(shí)，要按照公平公正公開(kāi)的原則，采取公開(kāi)搖號等農民易于接受的方式確定補貼對象。對于已經(jīng)報廢老舊農機并取得拆解回收證明的農民，可優(yōu)先補貼。從兩年的方案可以看出補貼的對象沒(méi)有變化，但對公平確定對象提出了更具體的要求。

　　基于資金額度有限，申請補貼的農民和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織總是多于實(shí)際享受補貼的，因此公平確定對象，讓享受不到補貼政策的也理解非常重要。

　　有關(guān)補貼對象方面基層實(shí)際操作中遇到以下問(wèn)題：一是農民購機時(shí)間與資金下達時(shí)間不一致怎么公平確定對象？很多農民是“有錢(qián)不買(mǎi)半年閑”，多數農忙之前才購置，而補貼資金是按財政預算管理，下達時(shí)間與各地農時(shí)不盡不同。有的地方剛下資金，購買(mǎi)農戶(hù)不多，快到農時(shí)季節，資金就早早用完。有的地方很愿意根據申請補貼的先后排序確定對象。這容易給暗箱操作創(chuàng )造條件，容易出現農民不滿(mǎn)意。二是怎么體現向農機大戶(hù)、種糧大戶(hù)、農民專(zhuān)業(yè)合作組織傾斜？有的地方優(yōu)先滿(mǎn)足重點(diǎn)對象的需要。三是農業(yè)生產(chǎn)企業(yè)能否享受補貼？四是異地農民能否享受補貼?解決或回答這些問(wèn)題，涉及到處理好公平與效率的關(guān)系，涉及防止機具倒賣(mài)問(wèn)題。讓人人享受，體現了公平，但沒(méi)有足夠的資金，也沒(méi)必要家家買(mǎi)農機；讓懂技術(shù)、會(huì )經(jīng)營(yíng)農機的享受補貼，使資金效益**大化，能優(yōu)化發(fā)展方式，加快農機化發(fā)展。今后在確定補貼對象時(shí)一定要堅決采取定時(shí)定批公開(kāi)搖號方式，給每個(gè)申請者同等的機會(huì )，實(shí)現人人平等；要用增量部分向重點(diǎn)對象傾斜，兼顧各方利益，提高政策效果。一定要妥善分配好大戶(hù)、合作社與一般農戶(hù)的資金額，以當地農民意見(jiàn)不大為標準；暫時(shí)不給企業(yè)購機進(jìn)行補貼，讓農民先享受政策的實(shí)惠，企業(yè)不要和農民爭利益；在保證機具用到當地農業(yè)生產(chǎn)的前提下給異地來(lái)務(wù)農農民購機補貼。

　　二、補貼機具范圍

　　《中華人民共和國農業(yè)機械化促進(jìn)法》規定，對農民和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購買(mǎi)國家支持推廣的先進(jìn)適用的農業(yè)機械進(jìn)行補貼。2005年，中央專(zhuān)項資金補貼機具范圍包括大中型拖拉機、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械等六大類(lèi)十八個(gè)品種的機具。補貼機型確定采取選型制，由部省農機管理部門(mén)采用競爭擇優(yōu)篩選的辦法，確定補貼產(chǎn)品目錄、確定**高限價(jià)供農民選擇。2012年農機購置補貼機具范圍包括：耕整地機械、種植施肥機械、田間管理機械、收獲機械、收獲后處理機械、農產(chǎn)品初加工機械、排灌機械、畜牧水產(chǎn)養殖機械、動(dòng)力機械、農田基本建設機械、設施農業(yè)設備和其他機械等12大類(lèi)46個(gè)小類(lèi)180個(gè)品目機具。手扶拖拉機、微耕機僅限在血防區和丘陵山區補貼。玉米小麥兩用收割機作為小麥聯(lián)合收割機和單獨的玉米收割割臺分別補貼。除12大類(lèi)46個(gè)小類(lèi)180個(gè)品目外，各地可以在12大類(lèi)內自行增加不超過(guò)30個(gè)品目的其他機具列入中央資金補貼范圍。背負式小麥聯(lián)合收割機、皮帶傳動(dòng)輪式拖拉機、運輸機械、裝載機、農用航空器、內燃機、燃油發(fā)電機組、風(fēng)力設備、水力設備、太陽(yáng)能設備、包裝機械、牽引機械、設施農業(yè)的土建部分(指用泥土、磚瓦、砂石料、鋼筋混凝土等建筑材料修砌的溫室大棚地基、墻體等)及黃淮海地區玉米籽粒聯(lián)合收割機不列入中央資金補貼范圍。各省(區、市、兵團、農墾)結合本地實(shí)際情況，合理確定具體的補貼機具品目范圍?？h級農機化主管部門(mén)不得隨意縮小補貼機具種類(lèi)范圍，省域內年度補貼品目數量保持一致。補貼機具必須是已列入國家支持推廣目錄和省級支持推廣目錄的產(chǎn)品。對比兩年的規定，可以看出補貼的范圍不斷擴大、給地方的選擇不斷增加、取消了機具選型、尊重市場(chǎng)規律管理農機產(chǎn)品的價(jià)格。

　　在實(shí)際操作中反映有以下問(wèn)題:一是有的地方希望擴大補貼范圍，希望把皮帶傳動(dòng)拖拉機、運輸機械、裝載機以及大棚用結構等納入補貼范圍，助農民增收；二是有的地方希望減少補貼種類(lèi)，緩解資金不足的矛盾，盡可能滿(mǎn)足所有申請者需要；三是允許縣級根據地方特點(diǎn)，突出重點(diǎn)進(jìn)行補貼范圍的取舍，容易出現有的地方按企業(yè)進(jìn)行取舍，有出現權力尋租的可能，會(huì )壞了政策、毀了干部。

　　補貼種類(lèi)范圍的確定，是實(shí)現補貼宏觀(guān)調控目標的手段之一。從農民角度來(lái)說(shuō)，希望補貼范圍越寬越好。但從政府角度，補貼資金有限，應該加強宏觀(guān)引導，按照優(yōu)化農機裝備結構布局的要求，突出重點(diǎn)和導向性，合理確定補貼機具種類(lèi)范圍。具體應把握以下原則：一是促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農業(yè)結構調整，主要補貼農業(yè)生產(chǎn)急需的關(guān)鍵環(huán)節的機具；二是促進(jìn)農機化新技術(shù)的推廣應用，推廣節能環(huán)保、高性能、復式作業(yè)機具的應用。如保護性耕作機具、秸桿還田機、插秧機等；三是技術(shù)成熟、安全可靠、服務(wù)到位的機具。按照農業(yè)部行業(yè)標準NY/T1640-2008《農業(yè)機械分類(lèi)》規定，農業(yè)機械分14大類(lèi)、71個(gè)小類(lèi)、326個(gè)品目，目前僅規定13個(gè)品目不能補，可以說(shuō)補貼范圍已相當廣，暫時(shí)沒(méi)有繼續擴大的必要。具體到一個(gè)省，補貼范圍多大，要根據資金額的多少、地方農業(yè)生產(chǎn)的需要和農機化發(fā)展水平綜合考慮，應鼓勵地方在優(yōu)先保證糧食生產(chǎn)需要的前提下，適當控制補貼機具范圍，盡可能滿(mǎn)足申請者需要，減少供需矛盾、減少權利尋租可能、加快關(guān)鍵環(huán)節農機化的突破與發(fā)展。在資金有限情況下，對于技術(shù)不成熟、不好監管以及低值的機具暫不宜補貼。對于縣級根據地方特點(diǎn)進(jìn)行補貼范圍的取舍，有利于加快農機化裝備結構優(yōu)化和改善，對于出現的弊端可以通過(guò)信息的公開(kāi)、社會(huì )的監督、上級的監督等方式遏止。雖然2012年不允許縣級對補貼機具的種類(lèi)取舍，這只是權宜之計或者是矯枉過(guò)正。

　　三、補貼標準

　　確定適當的購機補貼比例是保障購機補貼政策有效發(fā)揮扶持、引導作用的前提。補貼比例太低，不足以調動(dòng)農民購買(mǎi)農業(yè)機械的積極性；補貼比例太高，可能會(huì )導致農民購買(mǎi)過(guò)量農業(yè)機械，或者不珍惜保管機械，造成資源浪費。2005年規定，使用中央資金的補貼率不超過(guò)機具價(jià)格的30%，且單機補貼額原則上不超過(guò)3萬(wàn)元。2012年農業(yè)部、財政部規定，中央財政農機購置補貼資金實(shí)行定額補貼，即同一種類(lèi)、同一檔次農業(yè)機械在省域內實(shí)行統一的補貼標準。通用類(lèi)農機產(chǎn)品補貼額由農業(yè)部統一確定，非通用類(lèi)農機產(chǎn)品補貼額由各省(區、市)自行確定，單機補貼限額不超過(guò)5萬(wàn)元。非通用類(lèi)農機產(chǎn)品定額補貼不得超過(guò)本省(區、市)近三年的市場(chǎng)平均銷(xiāo)售價(jià)格的30%，重點(diǎn)血防區主要農作物耕種收及植保等大田作業(yè)機械補貼定額測算比例不得超過(guò)50%。對比兩年的變化，可以看出，單機補貼額在提高、重點(diǎn)血防區主要農作物耕種收及植保等大田作業(yè)機械補貼比例在提高、明確補貼額按照本省(區、市)近三年的市場(chǎng)平均銷(xiāo)售價(jià)格計算、明確實(shí)行等額補貼。

　　在實(shí)踐操作中，一些地方反映應對不同地區、不同機具、不同補貼對象差別對待，貧困地區的農民購買(mǎi)力較弱應該實(shí)行相對較高的補貼比例，國家重點(diǎn)扶持的機具應該提高補貼比例，對種糧大戶(hù)、農機大戶(hù)、農機合作社應提高比例；有的反映應限制地方累加補貼，以免造成地區間補貼額不同，出現跨區域倒賣(mài)機具，使補貼政策縮水；有的反映由于機具分類(lèi)分檔過(guò)粗，實(shí)行等額補貼鼓勵低價(jià)機具銷(xiāo)售，不利于促進(jìn)高性能機具推廣。

　　對不同地區采取不同的補貼比例觀(guān)點(diǎn)是可以理解的。就總體而言，補貼資金不能滿(mǎn)足需要，為使更多的對象享受政策，現階段還應堅持統一比例，對特殊的如血防區、汶川地震災區可以階段性的提高比例?？捎梅鲐氋Y金累加的方法解決貧困地區群眾籌款難的問(wèn)題。對不同產(chǎn)品實(shí)行不同補貼比例，現有的政策是允許的，2008年之前很多地區對拖拉機補貼比例就沒(méi)達到30%，2006-2008三年全國對小麥聯(lián)合收割機就沒(méi)有補貼。具體哪個(gè)品目補多少，只要不超過(guò)30%，各省就可以確定。至于對部分機具提高比例，可以用地方資金累加。對累加過(guò)高的，地方要加強監管，防止跨區域盜賣(mài)。同時(shí)我們要求地方保證基層實(shí)施政策所需的工作經(jīng)費，鼓勵地方對農機作業(yè)進(jìn)行補貼，從源頭拉動(dòng)薄弱環(huán)節機械化水平的提高。

　　具體單臺機具的補貼額計算方法一般有從量補貼和從價(jià)補貼兩種。從量補貼是指按照一定的標準，同一檔次的機械，不管實(shí)際售價(jià)多少，規定一個(gè)固定的補貼額。從價(jià)補貼是指根據機械的實(shí)際售價(jià)，按照補貼比例直接計算出補貼資金額。2008年以前我國實(shí)行的補貼方式是從價(jià)補貼，2009年改為從量補貼。從量補貼能夠節約農機購置補貼資金、便于農民了解、便于監管，但農機化部門(mén)要科學(xué)分類(lèi)檔、計算補貼額，增加了工作量，也不利于優(yōu)質(zhì)高價(jià)產(chǎn)品銷(xiāo)售。從價(jià)補貼計算補貼額容易、鼓勵優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，但會(huì )出現不同地方同一型號機具補貼額不同，鼓勵企業(yè)高報價(jià)，增加監管難度。從量補貼和從價(jià)補貼各有利弊，考慮到農業(yè)機械的品種的復雜性和我國農機銷(xiāo)售市場(chǎng)的狀況，從操作成本、監管成本等角度進(jìn)行對比分析，現階段宜采取從量補貼的辦法。從量補貼需要政策制定部門(mén)確定補貼額，需要部省農機化主管部門(mén)加強市場(chǎng)價(jià)格信息采集工作，組織專(zhuān)家科學(xué)合理確定農業(yè)機械基本配置，按照科學(xué)合理直觀(guān)、就低不就高、公開(kāi)公平的原則分類(lèi)分檔確定補貼額。要注意兩檔補貼額的差距要低于平均售價(jià)的差距，防止企業(yè)鉆空子。補貼額確定工作需要一定的積累，還有很多事要做。

　　四、補貼兌現方式

　　補貼資金的兌付，按領(lǐng)取對象分有兩種方式：一種是農民先全價(jià)購機，然后憑發(fā)票等有關(guān)憑證領(lǐng)取補貼資金；另一種是農民購買(mǎi)時(shí)只支付補貼后的差價(jià)直接享受補貼，補貼資金由財政部門(mén)與生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷(xiāo)商結算；按發(fā)放主體分：一種由省級財政集中支付，一種由市縣級財政支付。目前大多數省采用的是差價(jià)購機、省級財政集中支付的兌現方式。

　　差價(jià)購機的兌現方式有以下三方面好處：一是可減少農民的支出成本。農機價(jià)格較高，多數機具在五千元以上，有的達到幾十萬(wàn)元，實(shí)行差價(jià)購機可降低農民購機籌款難度，使農民直接受益。二是確保資金安全。實(shí)行省級財政集中結算，補貼資金只下達到省級財政，不再向市縣下?lián)?，減少資金運作環(huán)節，降低補貼資金被擠占、挪用的可能性。三是減少監督成本。購機農民人機合影，農民、農機局工作人員、生產(chǎn)企業(yè)、銷(xiāo)售商互相制約與監督，套購、虛購難度大。差價(jià)購機也存在一些弊端，一是環(huán)節多、資金結算緩慢，影響企業(yè)資金周轉；二是農民沒(méi)有直接感受到補貼多少、也就不關(guān)心補貼額、參與監管的程度不夠；三是基層管理人員與企業(yè)接觸有權力尋租的可能，收受企業(yè)賄賂，為某些企業(yè)牟利。當然這些問(wèn)題可以通過(guò)加強信息公開(kāi)，強化監督，落實(shí)農民知情權、選擇權、嚴肅整治違規行為以及提高信息化水平、提升工作效率等進(jìn)一步改進(jìn)。

　　全價(jià)購機憑票報銷(xiāo)的方式優(yōu)點(diǎn)是：一是農民直接拿到財政補貼，能夠參與監管；二是農民自己能夠很大程度選擇銷(xiāo)售商，容易實(shí)現貨比三家；三是一定程度割斷了企業(yè)和基層農機部門(mén)的聯(lián)系，權力尋租的可能性降低。不利的是：一方面給農民籌款增加難度。多數農民買(mǎi)大中型機具要民間借貸，補貼兌付慢農民可能會(huì )有怨言。家電下鄉**高只補貼400元，因兌付慢農民反映強烈。對于農機購置補貼有的達5萬(wàn)元、甚至到20萬(wàn)元，兌付慢農民會(huì )不答應的。另一方面買(mǎi)了機具憑發(fā)票報銷(xiāo)，給核實(shí)機具帶來(lái)更大的難度。農機種類(lèi)多，不同檔機具補貼額不一樣，不能保證不會(huì )出現以小報大、未購機享受補貼的情況。再一方面因為補貼資金總額不夠，申請人多于實(shí)際享受人的狀況沒(méi)有根本改變，基層一些同志權力尋租的空間仍然存在。

　　不管采取哪種兌付方式，都要注意興利除弊。

　　五、補貼產(chǎn)品經(jīng)銷(xiāo)

　　2008年以前有的省采取招標的辦法選定補貼產(chǎn)品的經(jīng)銷(xiāo)商。2008年以后，農業(yè)部、財政部要求：經(jīng)銷(xiāo)商應由生產(chǎn)企業(yè)確定，省級農機化主管部門(mén)向社會(huì )公布。2011年以后農業(yè)部要求補貼機具經(jīng)銷(xiāo)商必須經(jīng)工商部門(mén)注冊登記，取得經(jīng)銷(xiāo)農機產(chǎn)品的營(yíng)業(yè)執照，具備一定的人員、場(chǎng)地和技術(shù)服務(wù)能力等條件；經(jīng)銷(xiāo)商名單由農機生產(chǎn)企業(yè)依據農業(yè)部及省級農機化主管部門(mén)規定的經(jīng)銷(xiāo)商資質(zhì)條件自主提出，報省級農機化主管部門(mén)統一公布。

　　在實(shí)施中有的地方提出經(jīng)銷(xiāo)商必須經(jīng)農機部門(mén)審核，便于規范經(jīng)銷(xiāo)商的行為。有的地方要求提高經(jīng)銷(xiāo)商資質(zhì)條件，扶優(yōu)扶強。但實(shí)踐中發(fā)現農機管理部門(mén)確定經(jīng)銷(xiāo)商，容易出現“設租”、“尋租”現象。由生產(chǎn)企業(yè)確定經(jīng)銷(xiāo)商，農機管理部門(mén)作為監管者，對經(jīng)銷(xiāo)商出現違規行為，生產(chǎn)企業(yè)承擔連帶責任。農機部門(mén)不管“準入”，只重監督，重在做好“裁判工作”，有利于減少不必要的干預，減少權錢(qián)交易的可能，履行好政府的監管職責。對于經(jīng)銷(xiāo)商的資質(zhì)條件，由于全國東西之間、南北之間、大型機具與小型機具經(jīng)銷(xiāo)商之間千差萬(wàn)別，制定統一的條件會(huì )存在一定的困難。實(shí)踐中發(fā)現過(guò)去有的省份只確定不到十個(gè)經(jīng)銷(xiāo)商，一些小的經(jīng)銷(xiāo)商距離農民近，農民需要，就掛靠在大經(jīng)銷(xiāo)商名下，每銷(xiāo)售一臺機具給大經(jīng)銷(xiāo)商一定的“開(kāi)票費”，實(shí)際并未減少經(jīng)銷(xiāo)商數量，反倒增加了交易成本。目前經(jīng)銷(xiāo)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題是對一些違規者處理不及時(shí)或力度不夠。有處置權的部省兩級了解的信息有限，**了解基層情況的縣級對違規者沒(méi)處置權，有的也不上報。下一步著(zhù)重要加大查處與懲治力度。

　　綜上所述，農機購置補貼實(shí)施九年來(lái)，制度不斷完善，措施不斷加嚴，操作基本規范，成效十分顯著(zhù)。今后還要不斷加強調查研究、不斷試點(diǎn)創(chuàng )新、不斷總結地方的經(jīng)驗，有序有效地完善落實(shí)機制，進(jìn)一步把好政策實(shí)施好。