科學(xué)立法促振興 良法善治利長(cháng)遠 ——回顧我國農業(yè)機械化法制建設40年輝煌歷程

　　編者按：為隆重紀念改革開(kāi)放四十周年，展示農業(yè)機械化在改革開(kāi)放中取得的成就和貢獻、遇到的困難和挑戰，弘揚農機化行業(yè)人士不懈奮斗、與時(shí)俱進(jìn)的精神風(fēng)貌，中國農業(yè)機械化協(xié)會(huì )開(kāi)展了“紀念農業(yè)機械化改革開(kāi)放四十周年”征文活動(dòng)?；顒?dòng)得到了廣泛響應，各界人士積極投稿，參與活動(dòng)。經(jīng)組委會(huì )初步審核，決定遴選部分優(yōu)秀文章加以刊發(fā)，以饗同仁。

　　科學(xué)立法促振興良法善治利長(cháng)遠——回顧我國農業(yè)機械化法制建設40年輝煌歷程

　　作者簡(jiǎn)介：孫超

　　農業(yè)農村部農業(yè)機械試驗鑒定總站工程師(現于農業(yè)農村部法規司借調)

　　全面推進(jìn)依法治國，加快建設社會(huì )主義法治國家，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。立法是為國家定規矩、為社會(huì )定方圓的神圣工作，以立法把黨和人民在實(shí)踐中取得的成果上升為法律規定，是農業(yè)農村法制建設的重要經(jīng)驗。農業(yè)機械化是農業(yè)農村法制建設的重要領(lǐng)域，改革開(kāi)放40周年以來(lái)，我國農業(yè)機械化法制建設經(jīng)歷了從初步探索、建章立制到健全體系的不凡歷程，在保障國家糧食安全、推進(jìn)質(zhì)量興農、促進(jìn)可持續發(fā)展、保障和改善民生等方面發(fā)揮了突出作用，為推進(jìn)農業(yè)農村現代化做出了重要貢獻。

　　一、農機化法制建設的歷史進(jìn)程

　　農機化法制建設，根植于我國農業(yè)農村改革發(fā)展實(shí)踐。建國伊始，“改良農具”的發(fā)展方針就寫(xiě)入了《中國人民政治協(xié)商會(huì )議共同綱領(lǐng)》，為發(fā)展農業(yè)機械化奠定了**高法律基礎。1955年，全國人大通過(guò)了《農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確了以農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)推進(jìn)農業(yè)機械化的發(fā)展目標。同年，國務(wù)院頒布了《新式農具統一管理暫行辦法》，規定了新式農具在制造、供應、推廣等環(huán)節的管理措施，這些法律法規奠定了新中國農機化發(fā)展的制度基礎。但是，十年動(dòng)亂讓國家立法工作陷入癱瘓，農機化法制建設陷入停滯。農具推廣主要依靠政策、行政指令進(jìn)行調整，缺乏法治保障。

　　“虎踞龍盤(pán)今勝昔，天翻地覆慨而慷”。改革開(kāi)放帶來(lái)中國翻天覆地的巨大變化，農機化法制建設迎來(lái)了新的歷史起點(diǎn)，其建設歷程可以分為三個(gè)階段：

　　(一)全面恢復階段(1978年至2004年)

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包制吹響了我國改革開(kāi)放的號角，也開(kāi)辟了我國農機化新的發(fā)展道路。1983年中央一號文件提出允許農民個(gè)人或聯(lián)戶(hù)購置農機，農機化發(fā)展動(dòng)力發(fā)生了根本轉變，農機化制度體系面臨深度調整，這一階段農機化法制建設的總體思路是“依法管理”。在產(chǎn)品鑒定方面，《農業(yè)機械鑒定工作條例(試行)》于1982年公布，確立了部省兩級開(kāi)展農機鑒定的工作機制，為適用農業(yè)機械的推廣使用奠定基礎。在技術(shù)推廣方面，《農業(yè)機械化技術(shù)推廣工作管理辦法(試行)》于1983年公布施行，建立了農機化技術(shù)推廣制度體系。在質(zhì)量保障方面，《全國農村機械維修點(diǎn)管理辦法》于1984年公布施行，規范了農機維修點(diǎn)開(kāi)辦、運營(yíng)等活動(dòng)，加強農機維修服務(wù)管理。1993年，農機化法制迎來(lái)了兩部重要法律，《農業(yè)法》規定了國家鼓勵和支持農機使用、提升農機化水平的發(fā)展方向，《農業(yè)技術(shù)推廣法》明確了農機技術(shù)推廣在農業(yè)生產(chǎn)中的地位和作用。在此期間，從中央到地方，農機化法制建設全面恢復，為農機化依法促進(jìn)提供了先行經(jīng)驗。

　　(二)體系建設階段(2004年至2012年)

　　隨著(zhù)法制建設的加快，農機化管理工作逐步建章立制，但規定之間還不十分協(xié)調，辦法之間還未形成體系，促進(jìn)農機化發(fā)展的體制機制還未確立。2004年6月25日，十屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議審議通過(guò)了《農業(yè)機械化促進(jìn)法》，以法律形式確立了促進(jìn)農機化發(fā)展的目標任務(wù)和制度體系，標志著(zhù)我國農機化邁入了依法促進(jìn)的新階段。2009年9月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)了《農業(yè)機械安全監督管理條例》，建立了部門(mén)齊抓、主體共建的農機安全監管機制。在“一法一條例”的引領(lǐng)下，安全監管、質(zhì)量保障和社會(huì )化服務(wù)等方面的規定逐步建立，新規章新制度密集出臺，《農業(yè)機械試驗鑒定辦法》《拖拉機駕駛證申領(lǐng)和使用規定》等9項部門(mén)規章陸續公布施行，促進(jìn)農機化發(fā)展的制度框架初步形成。

　　(三)優(yōu)化完善階段(2012年至今)

　　黨的十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院深入推進(jìn)“放管服”改革，農機化法制建設在簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)方面加快步伐，制度體系不斷優(yōu)化，辦法措施日益完善。在部門(mén)規章方面，2018年《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規定》以及《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規定》制定公布，將原有三個(gè)部門(mén)規章整合優(yōu)化為兩個(gè)，強化部門(mén)職責、優(yōu)化分類(lèi)管理、提升便民服務(wù)，農機安全監管“放管服”改革落地；2016年《農業(yè)機械維修管理規定》修訂，農機維修審批實(shí)行“先照后證”；2015年、2013年《農業(yè)機械試驗鑒定辦法》修訂，持續優(yōu)化鑒定方式、簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程、強化服務(wù)水平；法規文件“立改廢”并舉，《全國鄉鎮農機管理服務(wù)站管理辦法(試行)》等5部不符合實(shí)踐要求的法規文件及時(shí)廢止。此外，地方性法規建設步入快車(chē)道，《廣西壯族自治區農業(yè)機械化促進(jìn)條例》《北京市農業(yè)機械安全監督管理規定》等10余部省級地方性法規公布施行。通過(guò)優(yōu)化法制體系，農機化“放管服”改革持續推進(jìn)，體制機制更加健全，管理效能不斷強化，農民和行業(yè)服務(wù)者的獲得感、幸福感、安全感持續提升，為推進(jìn)農業(yè)農村現代化發(fā)揮了重要的支撐保障作用。

　　二、農機化法制體系的框架內容

　　目前，我國建立了以法律和行政法規為基礎，以部門(mén)規章為主干，輔之以地方性法規，多層次、全方位的農機化法制體系。農機化領(lǐng)域已有法律1部、行政法規1部、部門(mén)規章8部，省級地方性法規60余部，為推動(dòng)農機化持續健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

　　(一)法律

　　《農業(yè)機械化促進(jìn)法》是我國首部專(zhuān)門(mén)促進(jìn)農業(yè)機械化的法律，是一部農業(yè)經(jīng)濟類(lèi)法律，也是我國農機化的“基本法”?！洞龠M(jìn)法》為什么被稱(chēng)為農機化的“基本法”？從立法背景看：《促進(jìn)法》重在解決農機化扶持政策不均衡、不穩定，農機化制度規定不統一、不協(xié)調的問(wèn)題，通過(guò)立法，確立了促進(jìn)農機化發(fā)展的制度體系，為制定其他農機化政策法規奠定了基礎。從主要內容看：《促進(jìn)法》圍繞提高農機化水平、建設現代農業(yè)，從農機科研開(kāi)發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會(huì )化服務(wù)和扶持措施等方面作了明確規定，涵蓋了農機化發(fā)展的各個(gè)方面。從實(shí)施效果看：《促進(jìn)法》在規范引導和促進(jìn)保障農機化發(fā)展方面作用巨大，廣泛調動(dòng)了政府、企業(yè)、農民等主體發(fā)展農機化的積極性，農機裝備總量、作業(yè)水平、社會(huì )化服務(wù)和農機工業(yè)發(fā)展之快前所未有，為提高我國農業(yè)生產(chǎn)能力、發(fā)展現代農業(yè)、促進(jìn)農民增收發(fā)揮了重要作用。

　　(二)行政法規

　　隨著(zhù)農業(yè)機械及其操作人員數量的不斷增多，農機安全使用問(wèn)題愈發(fā)嚴峻，監管責任不明晰、管理措施不完善、安全制度不落實(shí)的現象較為突出?！掇r業(yè)機械安全監督管理條例》旨在預防和減少農機事故，保障人民生命和財產(chǎn)安全，建立了涵蓋農機生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、維修、服務(wù)等全流程的監管體系，規定了農機、工商、質(zhì)檢等監管部門(mén)和農機生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、使用者、維修者等從業(yè)主體的權利和義務(wù)，確立了事故報送、監督檢查、違規處罰等執法規范，為依法規范開(kāi)展農機安全監管奠定了法規基礎?！稐l例》出臺后，農機安全生產(chǎn)形勢明顯好轉，事故起數、死亡人數等指標逐年下降，有效維護了人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全。

　　(三)部門(mén)規章

　　以農機化法律和行政法規為基礎，農機化領(lǐng)域逐步制定了涵蓋科研開(kāi)發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、安全監管、社會(huì )化服務(wù)等方面的部門(mén)規章，為促進(jìn)農機化發(fā)展明確了具體措施。在安全監管方面，《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規定》《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規定》建立了拖拉機和聯(lián)合收割機及其駕駛人牌證的審批管理制度，規定了影響安全的產(chǎn)品要求和人員條件，規范了業(yè)務(wù)流程和便民措施，《農業(yè)機械事故處理辦法》規范了農機事故報告和處置程序。在推廣使用方面，《農業(yè)機械試驗鑒定辦法》確立了通過(guò)試驗鑒定評價(jià)農機是否適用的制度體系，《聯(lián)合收割機跨區作業(yè)管理辦法》建立了聯(lián)合收割機開(kāi)展社會(huì )化跨區作業(yè)的服務(wù)保障措施，發(fā)揮了良好的社會(huì )效益。在質(zhì)量保障方面，《農業(yè)機械維修管理規定》明確了農機維修業(yè)務(wù)的主體資格條件，規定了農機維修經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監管措施，《農業(yè)機械質(zhì)量調查辦法》建立了對特定農機產(chǎn)品質(zhì)量狀況進(jìn)行監督調查的常態(tài)化制度。此外，《農業(yè)機械產(chǎn)品修理、更換、退貨責任規定》對農機生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、修理者的三包責任義務(wù)及其監督管理進(jìn)行了規定，有效維護了農民等主體的合法權益。

　　(四)地方性法規

　　在法律和行政法規的基礎上，各地結合實(shí)際積極出臺并完善農機化地方性法規，將本地促進(jìn)農機化發(fā)展的政策措施納入法制化軌道。目前，在省級地區中，有13個(gè)地區出臺了農機化促進(jìn)條例，30個(gè)地區出臺了農機安全監督管理條例，另有20余部其他規范農機化發(fā)展的地方性法規。

　　為適應依法促進(jìn)農機化發(fā)展的新形勢，湖北、內蒙古、廣西等地在農機管理條例基礎上，出臺了農機化促進(jìn)條例。為應對大氣污染防治的新要求，《北京市農業(yè)機械安全監督管理規定》對拖拉機和聯(lián)合收割機的大氣污染物排放進(jìn)行控制，強化綠色導向。為推進(jìn)新型農機化技術(shù)推廣應用，《山東省農業(yè)機械化促進(jìn)條例》規定了全省農業(yè)機械化示范區的規劃和實(shí)施辦法，為建立農機科研推廣長(cháng)效機制提供了示范。為落實(shí)國家減輕農民負擔的惠農政策，《江蘇省農業(yè)機械安全監督管理條例》將農機安全監管工作所需經(jīng)費納入財政預算，以法治保障改革措施落地，提高農機安全監管的公共服務(wù)能力，讓農民切實(shí)享受到改革成果。

　　三、農機化法制建設的主要經(jīng)驗

　　回顧改革開(kāi)放以來(lái)的農機化法制建設歷程，其初始大多源于地方、部門(mén)制定的制度規定或政策文件，歷經(jīng)演變和發(fā)展，實(shí)現了從地方探索到全國規范的延伸，完成了從政策精神到法規文件的轉化，逐步形成了符合發(fā)展需求的法制體系，其經(jīng)驗彌足珍貴。

　　(一)促進(jìn)農機化發(fā)展，要依靠法制建設

　　法制體系是農機化發(fā)展的基礎。農機化法制建設進(jìn)程中，其指導思想經(jīng)歷了借鑒探索、管理為主、促進(jìn)發(fā)展的轉變，法制體系完成了從行政法主導向經(jīng)濟法主導的轉化，其結果直接影響了農機化的發(fā)展歷程。以主要農機產(chǎn)品大中型拖拉機為例，“十一五”期間，其產(chǎn)品年均增長(cháng)率由《促進(jìn)法》出臺前的2.64%躍升至21.56%，為糧食增產(chǎn)和農民增收發(fā)揮了重要作用。因此，為實(shí)現促進(jìn)農機化發(fā)展的目標，需要有相適應的法制體系保障。

　　(二)落實(shí)改革舉措，要依靠法制建設

　　在我國農業(yè)農村領(lǐng)域改革的不同階段，農機化法制建設均發(fā)揮了重要作用。在新民主主義革命時(shí)期，農機化發(fā)展政策上升為法規，順應了保障農具供給、改革農具使用的需求，恢復了農業(yè)生產(chǎn)。在農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行后，農機化法制體系深度變革，其重點(diǎn)由調整集體組織使用農機逐步轉變?yōu)楣膭顐€(gè)體農民使用農機，推動(dòng)了億萬(wàn)先進(jìn)適用的農機產(chǎn)品投入農業(yè)生產(chǎn)。改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之雙輪，重大改革要于法有據、立法要主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。當前，在全面依法治國、“放管服”改革、農業(yè)供給側結構性改革的總體要求下，如何落實(shí)改革要求，讓農機化發(fā)展融入鄉村振興戰略，是農機化法制建設面臨的重要課題。

　　(三)解決問(wèn)題矛盾，要依靠法制建設

　　法制是應對新情況、解決新問(wèn)題的良策。改革開(kāi)放后，國家允許個(gè)體農民購置農機從事生產(chǎn)和運輸，但對上道路拖拉機監管職責不明確、管理措施不完善。2004年《道路交通安全法》施行，賦予公安部門(mén)道路執法權，農機部門(mén)牌證管理權，填補了監管盲區。隨著(zhù)上道路農機事故的逐步減少，田間事故成為了安全監管的新重點(diǎn)，2009年出臺的《農業(yè)機械安全監督管理條例》對農機生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、維修全過(guò)程以及田間作業(yè)或轉移中的事故處理進(jìn)行了規范，有效減少了農機田間事故。多年來(lái)，行業(yè)內對拖拉機是否需要辦理交強險存在分歧，2018年出臺的《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規定》明確拖拉機運輸機組需要在登記時(shí)辦理交強險，解決了行業(yè)多年懸而未決的問(wèn)題。因此，法制建設是規范秩序、化解矛盾的有效途徑。

　　四、農機化法制建設展望

　　回顧過(guò)去，農機化法制建設要著(zhù)重處理好三類(lèi)關(guān)系。一是政策和法規之間的關(guān)系。農機化政策和法規分別是是引領(lǐng)發(fā)展的方針和指導實(shí)踐的規范。一方面，政策是法制的靈魂，法律要落實(shí)黨的路線(xiàn)和方針政策；另一方面，法規對政策的實(shí)施具有保障作用。要發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，將政策和法規統一于推進(jìn)農機化發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程。二是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府與市場(chǎng)對促進(jìn)農機化發(fā)展至關(guān)重要。一方面，在質(zhì)量保障、安全監管等方面需要依靠政府強化監管的領(lǐng)域，要堅守底線(xiàn)；另一方面，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制調動(dòng)相關(guān)主體的積極性，順應合理訴求，需要在立法時(shí)統籌兼顧。三是強制和保護之間的關(guān)系。農機化法制調整的主要對象是弱勢的農民，需要在立法時(shí)兼顧強制規定與保護措施，做到依法護農。

　　展望未來(lái)，農機化發(fā)展在大力實(shí)施鄉村振興戰略、落實(shí)國家強農惠農富農政策、推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革等方面，在推進(jìn)全程全面機械化、推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)、保障農機安全生產(chǎn)、發(fā)展農機社會(huì )化服務(wù)等領(lǐng)域面臨新的發(fā)展機遇。農機化法制建設40年輝煌歷程告訴我們，要不斷加強法制建設，發(fā)揮好法治固根本、穩預期、利長(cháng)遠的保障作用，促進(jìn)農機化全程全面、高質(zhì)高效發(fā)展，為加快推進(jìn)農業(yè)農村現代化、譜寫(xiě)新時(shí)代鄉村全面振興新篇章提供堅強保障。

文章來(lái)源：中國農機化協(xié)會(huì )