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 葉興慶 ：中國農業(yè)政策的悄然變化

   國務(wù)院研究室農村司 葉興慶 

 

    **近幾年是我國農業(yè)農村面貌發(fā)生顯著(zhù)變化的時(shí)期，也是指導農業(yè)農村工作的新理念新思路層出不窮的時(shí)期。中央提出了把解決好“三農”問(wèn)題放在全部工作重中之重的要求，做出了我國已進(jìn)入以工促農、以城帶鄉發(fā)展階段的判斷，明確了統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的方略，制定了多予少取放活和工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方針，規劃了建設社會(huì )主義新農村的藍圖。城鄉二元體制開(kāi)始破除，國家與農民的分配關(guān)系發(fā)生重大變化，公共資源的分配開(kāi)始覆蓋“三農”，農村基礎設施建設和社會(huì )事業(yè)發(fā)展加快推進(jìn)。

    這一時(shí)期，我國農業(yè)政策也在發(fā)生重大而深刻的變化。從農業(yè)政策目標看，由單純促生產(chǎn)、保供給，轉向增產(chǎn)增收統籌兼顧；對農產(chǎn)品市場(chǎng)的調控，也由偏重保護城市消費者利益，轉向消費者和生產(chǎn)者利益統籌兼顧。從農業(yè)政策工具看，不僅取消了農業(yè)稅，而且開(kāi)始對農業(yè)實(shí)行多種補貼；不僅使行政手段逐步淡出，而且邁出了糧食市場(chǎng)化的**后一步，逐步適應了用市場(chǎng)手段調節農產(chǎn)品供求關(guān)系。從農業(yè)政策決策機制和形式看，有多部門(mén)重復博弈機制，也有領(lǐng)導緊急決策機制；有中央1號文件等審慎決策形式，也有國務(wù)院常務(wù)會(huì )議、領(lǐng)導批示、考察講話(huà)等應急決策形式。

    觀(guān)察中國農業(yè)政策，不能不注意到，自2007年下半年以來(lái)，決策層對農業(yè)的關(guān)注點(diǎn)再次集中到農產(chǎn)品的供給保障能力和市場(chǎng)價(jià)格穩定上來(lái)，特別是就生豬、油料、奶牛等單個(gè)品種農產(chǎn)品的供給保障能力和市場(chǎng)價(jià)格穩定提出并實(shí)施了一攬子解決方案。農業(yè)政策的這一**新變化，究竟因何而起，對我國農業(yè)政策的未來(lái)發(fā)展將產(chǎn)生什么影響，如何使我國未來(lái)農業(yè)政策更有效率？

    一、農業(yè)政策為什么回到原點(diǎn)

    2007年下半年以來(lái)的農業(yè)政策變化，**突出的是農產(chǎn)品供給保障能力再次成為政策的著(zhù)力點(diǎn)。國家先后就促進(jìn)生豬、油料、奶牛生產(chǎn)發(fā)展出臺了一攬子扶持辦法。尤其是，對農產(chǎn)品供給的擔憂(yōu)，**終主導了對2008年中央1號文件主題的選擇。一時(shí)間，農業(yè)政策重新回到“發(fā)展生產(chǎn)、保障供給”的原點(diǎn)上來(lái)，促進(jìn)增產(chǎn)再次成為農業(yè)政策的“主旋律”。發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)雖然是個(gè)老話(huà)題，但舊話(huà)重提面臨的卻是全新的時(shí)代背景。

    1．強調農產(chǎn)品供給是抑制當前通貨膨脹的需要

    從2003年開(kāi)始，我國經(jīng)濟進(jìn)入新一輪快速增長(cháng)周期，連續5年GDP增速在兩位數，并且在前4年保持了“高增長(cháng)、低通脹”的難得局面（見(jiàn)圖1、圖2）。但是，潛藏在經(jīng)濟持續快速增長(cháng)表象下面的深層次矛盾越積越深，特別是固定資產(chǎn)投資增長(cháng)過(guò)快、信貸投放過(guò)多、外貿順差過(guò)大的“三過(guò)”問(wèn)題的長(cháng)期積累，導致流動(dòng)性過(guò)剩，通脹壓力越來(lái)越大。從2007年6月開(kāi)始，我國CPI逐步走高，2008年2月達到8.7%，創(chuàng )11年新高。這其中，食品價(jià)格占絕大部分。2007年全年CPI上漲4.8%，其中食品價(jià)格上漲12.3%，拉動(dòng)CPI上漲4個(gè)百分點(diǎn)，占到83.3%。2008年一季度食品價(jià)格上漲21%，拉動(dòng)CPI上漲6.8個(gè)百分點(diǎn)，占到85%（見(jiàn)表1、表2）。2008年政府工作報告提出了全年GDP增長(cháng)8%左右、CPI控制在4.8%左右的預期目標。2008年是我國十分重要的一年，將隆重紀念改革開(kāi)放30周年，舉辦北京奧運會(huì )，也是新一屆政府運轉的第一年，在保持經(jīng)濟穩定增長(cháng)的同時(shí)CPI又不能太高。實(shí)現防止經(jīng)濟增長(cháng)由偏快轉為過(guò)熱、防止價(jià)格由結構性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的宏觀(guān)調控目標，需要采取綜合措施，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障市場(chǎng)供給是其中關(guān)鍵性的措施。

    2．強調農產(chǎn)品供給是保障工業(yè)化城鎮化順利推進(jìn)的需要

    從總體上看，在過(guò)去幾十年的工業(yè)化城鎮化進(jìn)程中，我國農業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，基本滿(mǎn)足了經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對農產(chǎn)品不斷增長(cháng)的需求。目前我國已經(jīng)入工業(yè)化城鎮化中期，2007年農業(yè)占GDP比重已下降到11.7%，城鎮化水平已上升到44.9%。十七大報告指出，到2020年實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標時(shí)，我國工業(yè)化將基本實(shí)現，城鎮人口比重將明顯增加。這表明，今后一個(gè)時(shí)期，我國仍將處于工業(yè)化城鎮化快速推進(jìn)的歷史階段。在這個(gè)階段，農業(yè)能否繼續發(fā)揮支撐和保障作用，事關(guān)工業(yè)化城鎮化和整個(gè)現代化事業(yè)能否順利進(jìn)行。然而，從我國進(jìn)入工業(yè)化城鎮化快速發(fā)展階段近十年來(lái)的實(shí)際情況和今后可預見(jiàn)的未來(lái)發(fā)展來(lái)看，農產(chǎn)品需求格局和供給基礎已經(jīng)并將繼續發(fā)生深刻變化。

    從需求來(lái)看，農產(chǎn)品的剛性消費、改善性消費、轉化性消費均已經(jīng)并將繼續呈較快增長(cháng)趨勢。一是隨著(zhù)人口規模的增長(cháng)，全社會(huì )對農產(chǎn)品的剛性消費持續增加。1996年到2007年的10年間，我國人口凈增1億。到2020年我國人口總量即使按人口發(fā)展規劃要求控制在14.5億以?xún)?，還將繼續凈增1.3億。多一口人，就多一張嘴。二是隨著(zhù)人口結構的變化和收入水平的提高，全社會(huì )對農產(chǎn)品的改善性消費持續增加。1996年到2007年的10年間，城鎮人口比重從30.5%提高到44.9%、總量從3.7億人增加到5.9億人。人口從農村向城市轉移的歷史進(jìn)程遠未結束。按      2020年城市化率達到55%、人口總量控制在14.5億推算，2020年之前還將有2億多人從農村轉向城市。2030年和2050年城市化率將分別達到65%和75%，城市人口總量將進(jìn)一步增加。人口從農村向城市的遷移，不僅是生產(chǎn)者向消費者的轉換、增加了對農產(chǎn)品的商品性需求，而且提高了人均農產(chǎn)品消費水平。盡管恩格爾系數在逐步下降，但無(wú)論在城市還是農村，農產(chǎn)品消費的收入彈性仍大于零，縱向看不同年份之間、橫向看不同收入組別之間農產(chǎn)品消費水平的差異仍然較大，這意味著(zhù)隨著(zhù)城鄉居民收入的增長(cháng)，全社會(huì )因生活改善而增加的農產(chǎn)品消費數量長(cháng)期持續增加。三是隨著(zhù)工業(yè)的發(fā)展，全社會(huì )對農產(chǎn)品的轉化性消費持續增加。特別是隨著(zhù)近年來(lái)生物能源、生物化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)對糧食、油料等農產(chǎn)品的轉化性消費不斷增加。如淀粉、酒精加工等號用玉米從2004年的250億斤增加到2007年的700億斤，三年增加了1.8倍，占玉米消費總量的比重由11%提高到25%。國家對玉米深加工發(fā)展已有所限制，但工業(yè)對農產(chǎn)品的非食用轉化消費的增長(cháng)是長(cháng)期和不可逆轉的。

    從供給來(lái)看，農業(yè)發(fā)展已經(jīng)并將繼續受耕地、灌溉用水、農資、人力資源等的約束。一是耕地減少的趨勢不可逆轉。盡管實(shí)行**嚴格的耕地保護制度，但2007年全國耕地面積仍減少到   18.26億畝，比1996年的19.5億畝，11年減少1.24億畝。國務(wù)院所要求的18億畝的底線(xiàn)能否堅守到2020年面臨許多挑戰。即使守住了這一底線(xiàn)，耕地面積也繼續將減少2600萬(wàn)畝。二是灌溉用水總量難以增加。近年來(lái)我國缺水問(wèn)題一直存在。目前在正常需要和不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水將近400億方，400余座城市供水不足，110座城市嚴重缺水。根據現有數據預測，到2030年我國總用水量約為7000億～8000億方，而屆時(shí)全國實(shí)際可利用水資源僅為        8000億～9000億方。如果不及早采取有力措施，我國將迎來(lái)嚴重的水危機。農業(yè)是用水大戶(hù)，今后分配給農業(yè)的水資源量不可能增加，生態(tài)用水、工業(yè)和城鎮用水將擠占農業(yè)用水。三是農資價(jià)格長(cháng)期走高。石油、天然氣、煤炭、硫磺等資源性產(chǎn)品價(jià)格將不斷提高，化肥價(jià)格將受成本的推動(dòng)而不斷走高。四是務(wù)農勞動(dòng)力緊缺問(wèn)題日趨明顯。農業(yè)兼業(yè)化、農民老齡化、農村空心化問(wèn)題越來(lái)越嚴重。一些地方農機作業(yè)和農業(yè)雇工費用快速增長(cháng)。

    總之，農產(chǎn)品需求和供給兩方面的變化，共同決定了在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內農業(yè)能否支撐工業(yè)化城鎮化順利推進(jìn)確實(shí)面臨許多不確定性?，F在需要做的，是盡量降低這些不確定性。

    3．強調農產(chǎn)品供給是應對國際農產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩的需要

    **近兩年來(lái)，國際農產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩不安，主要農產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲。據統計，世界主要糧食價(jià)格自2005年來(lái)已上漲80%（見(jiàn)圖3）。僅2007年，世界小麥價(jià)格上漲112%，玉米價(jià)格上漲47%，大豆價(jià)格上漲47%（見(jiàn)圖4）。2008年4月7日，芝加哥商品交易所的大米期貨價(jià)格達到創(chuàng )紀錄的20.985美元/100磅（約合0.463美元/公斤），這一價(jià)格已經(jīng)是一年前的2倍，自2001年以來(lái)更是漲了5倍。糧食等農產(chǎn)品價(jià)格的急劇上漲已在一些國家引發(fā)嚴重社會(huì )問(wèn)題。國際社會(huì )對此高度關(guān)注，一些國家紛紛采取限制出口、鼓勵進(jìn)口、增加儲備的應對措施。國際市場(chǎng)糧食價(jià)格急劇上漲，原因極為復雜。

    第一，工業(yè)轉化性消費急劇膨脹拉動(dòng)糧價(jià)上漲。聯(lián)合國糧農組織的報告稱(chēng)，生物燃料的生產(chǎn)近年來(lái)已“吃掉”了近1億噸的谷物，成為谷物市場(chǎng)的重要消費源之一，其中用于生產(chǎn)燃料的玉米約為9500萬(wàn)噸，占世界玉米消費總量的12%。2006年美國生物燃料乙醇的產(chǎn)量為1700萬(wàn)噸，耗用了全國玉米產(chǎn)量的20%左右，2002年這一比例僅為11%，因發(fā)展乙醇導致玉米需求量增加而使2006年美國玉米價(jià)格上升73%。玉米價(jià)格上漲進(jìn)而導致2007年美國農民增加玉米種植面積，減少大豆面積，這又使2007年大豆價(jià)格急劇上漲。據美國農業(yè)部預計，未來(lái)幾年內，美國玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇燃料生產(chǎn)。

    第二，投機性需求增加推動(dòng)糧價(jià)上漲。世界糧食庫存將由2000/2001年度末的5.7億噸下降到2007/2008年度末的3.7億噸，達到30年來(lái)的**低點(diǎn)，小麥庫存僅夠全球人口不到三個(gè)月的消費，玉米庫存僅夠兩個(gè)月的消費。庫存持續下降，導致漲價(jià)預期不斷加劇，期貨市場(chǎng)上的投機性需求急劇增加，從而進(jìn)一步推動(dòng)糧價(jià)上漲。專(zhuān)家認為，糧價(jià)走高與國際金融市場(chǎng)走向也有關(guān)。自2007年夏天美國爆發(fā)次貸危機以來(lái)，歐美等國家多次下調利率，這些國家的固定收入投資回報率明顯減少。加上歐美股市屢屢下挫，急于為手頭資金尋找出路的投資者自然轉向商品期貨，包括農產(chǎn)品、能源和金屬等在內的期貨全面漲價(jià)。美元貶值也使以美元計價(jià)的農產(chǎn)品價(jià)格上漲。

    第三，生產(chǎn)和運輸成本增加推動(dòng)了糧價(jià)上漲。石油價(jià)格上漲帶來(lái)糧食生產(chǎn)和運輸成本上升，同時(shí)自然災害造成糧食產(chǎn)量下降。

    第四，國家的不當干預助推了糧價(jià)上漲。稻米生產(chǎn)國采取的出口限制措施正在不斷抬高米價(jià)：在全球第三大大米出口國越南（前兩名為泰國和印度），總理阮晉勇3月底宣布，今年越南的大米出口量將減少11%至400萬(wàn)噸；越南糧食協(xié)會(huì )4月2日還稱(chēng)，已要求其成員在6月之前停止簽署大米出口合同；中國也從今年1月1日起，對出口大米征收5%的暫定關(guān)稅；埃及則禁止在10月前出口大米。由于各產(chǎn)米國增加本國供應和庫存的因素，聯(lián)合國估計，2008年全球大米出口量將比上年減少3.5%。全球米價(jià)上漲已引來(lái)不少投機者。一些分析師稱(chēng)，泰國和越南的大米經(jīng)銷(xiāo)商正在囤積谷物。

    第五，部分經(jīng)濟體需求強勁拉動(dòng)了糧價(jià)上漲。有專(zhuān)家稱(chēng)，中國、印度等新興經(jīng)濟體居民對肉類(lèi)食品需求的增長(cháng)，引發(fā)了谷物飼料供求緊張，從而推升了糧價(jià)。這些國家居民增加攝入肉類(lèi)或乳制品消耗掉了更多飼料糧，如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5至7千克谷物。

    國際農產(chǎn)品市場(chǎng)動(dòng)蕩不安勢必要影響到我國農業(yè)政策的走向。究竟應該如何應對這一局面？第一，要分清短期因素和長(cháng)期趨勢。生物燃料發(fā)展導致需求增加、石油價(jià)格高導致農業(yè)生產(chǎn)成本增加，這些的確是長(cháng)期趨勢。但僅僅憑這些情況，還不能得出國際農產(chǎn)品已進(jìn)入高價(jià)階段或長(cháng)期走高的結論。**重要的是要堅信市場(chǎng)的力量。2008年2月份，國際市場(chǎng)小麥期貨價(jià)格漲至創(chuàng )紀錄的13.495美元/蒲式耳（約合0.382美元/升），但在隨后的5周內跌去34%，這部分是因為預計全球種植量將大幅上升。聯(lián)合國糧農組織4月份發(fā)表公告指出，在天氣正常情況下，2008年世界大米產(chǎn)量預計將增加近1200萬(wàn)噸，比上年增產(chǎn)1.8%。大米也許將重蹈小麥價(jià)格漲跌的覆轍。第二，提高市場(chǎng)運作效率。一些國家限制糧食出口是一種不負責任的行為。對國內糧價(jià)進(jìn)行人為打壓扭曲了市場(chǎng)信號，不利于生產(chǎn)的恢復和發(fā)展。應吸取這些國家的教訓。

    二、老問(wèn)題與新思路

    為促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障農產(chǎn)品市場(chǎng)供應，以前曾經(jīng)使用過(guò)下達指令性生產(chǎn)計劃、實(shí)行統購統銷(xiāo)的做法，也使用過(guò)賦予農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權、提高農產(chǎn)品收購價(jià)格的做法，還使用過(guò)取消農業(yè)稅、實(shí)行多種農業(yè)補貼的做法。這些做法起到了一定作用，有些還在繼續實(shí)行，如對具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為有直接影響的良種補貼、農機具購置補貼和糧食**低收購價(jià)，又如與具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為并不掛鉤、按土地面積均分、具有普惠式特征的糧食直補和農資綜合直補。其中，農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼的力度還在繼續加大，糧食**低收購價(jià)還在繼續提高。在鞏固和加強這些措施的同時(shí)，2007年下半年以來(lái)，決策層扶持農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的政策思路出現新的變化，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，其突出特征可以概括為“三個(gè)瞄準”，即瞄準具體品種、瞄準重點(diǎn)地區、瞄準關(guān)鍵環(huán)節。

    1．瞄準具體品種

    2007年下半年以來(lái)國家針對生豬、油料、奶牛相繼出臺了一攬子解決辦法。瞄準這些品種，主要是因為即期供給不足（如生豬、油料）或面臨滑坡危險（如奶牛）。瞄準油料有兩個(gè)背景。

    一是油料及植物油價(jià)格急劇上漲。扶持油料生產(chǎn)的一攬子政策是2007年9月出臺的，此前一段時(shí)期國內油料及植物油價(jià)格受預期國內產(chǎn)量下降和國際市場(chǎng)價(jià)格上漲的共同影響而急劇飆升。特別是當時(shí)由于CBOT大豆價(jià)格和海運費的持續上漲使得我國大豆進(jìn)口成本持續上升。CBOT大豆10月期價(jià)較上年同期上漲63%，而海運費較上年上升將近94%，CBOT大豆期價(jià)和海運費的持續上漲不僅抵消了人民幣升值給大豆進(jìn)口帶來(lái)的優(yōu)惠，并且使得大豆進(jìn)口成本遠高于上年同期水平。2007年9月國產(chǎn)大豆的收購價(jià)格較上年同期上漲51%～53%，而進(jìn)口大豆的港口分銷(xiāo)價(jià)格也較上年同期上漲49%～52%。大豆進(jìn)口成本的不斷上升遏制著(zhù)國內壓榨企業(yè)加工大豆的利潤，從而使得大豆進(jìn)口增長(cháng)較為緩慢。2007年8月大豆進(jìn)口數量為293萬(wàn)噸，環(huán)比下降3.4%，同比下降2.9%，而1～8月我國累計進(jìn)口大豆同比增幅也僅有1.8%，遠低于市場(chǎng)原先預期水平。油料價(jià)格上漲**終要傳導到植物油價(jià)格上來(lái)。分品種看：

    油菜籽：8月底安徽菜籽進(jìn)廠(chǎng)價(jià)分別為3875元/噸，環(huán)比漲5.3%，同比高45.3%。

    菜  油：8月底浙江、安徽菜油出廠(chǎng)價(jià)格9150元/噸，環(huán)比漲5.2%，同比高63.4%。

    花  生：8月底山東中等油用花生仁進(jìn)廠(chǎng)價(jià)7300元/噸，環(huán)比漲4.3%，同比高31.5%。

    花生油：8月底山東國標四級花生油出廠(chǎng)價(jià)格14200元/噸，環(huán)比漲1.4%，同比高57.8%。

    豆  油：8月底山東地區四級豆油集中出廠(chǎng)報價(jià)8500元/噸，環(huán)比漲3.0%，同比高53.6%。

    棕櫚油：8月底天津港24度棕櫚油7950～8050元/噸，環(huán)比漲0.9%，同比高62.3%。

    二是油料及植物油的自給率大幅度下降。大豆進(jìn)口量2006年為2827萬(wàn)噸，2007年為3082萬(wàn)噸，進(jìn)口量占國內消費量的2/3。食用油進(jìn)口量2006年為671萬(wàn)噸，2007年進(jìn)口量豆油為282.3萬(wàn)噸、棕櫚油509.5萬(wàn)噸、菜籽油37.5萬(wàn)噸、葵花油及紅花油6.9萬(wàn)噸、亞麻籽油1.3萬(wàn)噸、橄欖油0.7萬(wàn)噸、花生油1.1萬(wàn)噸，共計植物油進(jìn)口總量約為839萬(wàn)噸，加上進(jìn)口大豆折油，共占全國消費量的近2/3，全國人均消費進(jìn)口植物油20多斤。油料及植物油已成為我國農產(chǎn)品中國際化程度**高的大宗品種。

    在決策層看來(lái)，食用植物油是城鄉居民重要的生活必需品，抓好油料生產(chǎn)，對于穩定食用植物油市場(chǎng)、滿(mǎn)足消費需求、增加農民收入、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。但近年來(lái)，油料生產(chǎn)效益偏低，農民種植積極性下降，全國油料種植面積持續下滑，產(chǎn)量徘徊不前，國內食用植物油產(chǎn)需缺口不斷擴大。決策層進(jìn)而認為，當前加快恢復發(fā)展油料生產(chǎn)、保障市場(chǎng)供給的任務(wù)十分緊迫，各地區各有關(guān)部門(mén)務(wù)必要高度重視，充分認識抓好油料生產(chǎn)的重要性，切實(shí)增強責任感和使命感，采取綜合有效的政策措施，充分調動(dòng)農民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)油料生產(chǎn)迅速恢復發(fā)展。

    2．瞄準重點(diǎn)地區

    長(cháng)期以來(lái)，中國多數農產(chǎn)品的地域分布比較廣泛，區域集中度不高，核心產(chǎn)區和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶不明顯。在上世紀90年代中期開(kāi)始推行的農業(yè)結構戰略性調整中，發(fā)揮區域比較優(yōu)勢逐步得到重視，區域布局調整被視作戰略性調整的重要舉措之一。進(jìn)入新世紀以來(lái)，農業(yè)部門(mén)制定和實(shí)施了優(yōu)勢農產(chǎn)品區域布局規劃，優(yōu)先選擇出口潛力大的農產(chǎn)品和重要的大宗農產(chǎn)品，在資源條件好、生產(chǎn)規模大、區位優(yōu)勢明顯的主產(chǎn)區構建具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)帶。在近年來(lái)出臺的農業(yè)扶持政策中，也注意向主產(chǎn)區傾斜。如2004年以來(lái)的糧食**低收購價(jià)制度與2003年以前的糧食保護價(jià)收購制度，**大的區別在于實(shí)施的地域范圍不同，由以前的全國范圍實(shí)施調整為只在重點(diǎn)省實(shí)施。其他如良種補貼、糧食大縣獎勵補助，也都有明確的地域指向。

    這次就具體品種出臺的扶持政策，在地域指向上更加明確。以油料為例，明確要求調整區域布局，著(zhù)力培育東北及內蒙古高油大豆、長(cháng)江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜、黃淮海榨油花生以及特色油料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶；要求長(cháng)江流域擴大冬閑田油菜種植面積，東北及內蒙古地區通過(guò)合理輪作等適當恢復大豆面積。為達此目的，在良種補貼資金、大縣獎勵補助資金和基地建設投資等的分配上向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶傾斜。

    3．瞄準關(guān)鍵環(huán)節

    在我國幾十年來(lái)的農業(yè)政策史中，就某一個(gè)具體品種出臺扶持政策的案例并不少見(jiàn)，但多是采用單項或少數幾項措施。這次就扶持一個(gè)具體品種的生產(chǎn)發(fā)展采用綜合措施，打組合拳，出臺一攬子解決方案，確實(shí)開(kāi)歷史之先河。在一攬子解決方案中，扶持生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節都有涉及：

    第一，瞄準提高單產(chǎn)和品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節。單產(chǎn)低、品質(zhì)差是制約我國油料作物生產(chǎn)的重要因素。提高單產(chǎn)、改善品質(zhì)，關(guān)鍵在于加強新品種選育，大力推廣高產(chǎn)高油新品種。為此采取了幾項措施：一是加大良種補貼力度。擴大大豆良種補貼規模，繼續對東北三省和內蒙古自治區種植高油大豆實(shí)行良種補貼，補貼規模由2007年的1000萬(wàn)畝擴大到2008年4000萬(wàn)畝，補貼資金由1億元增加到4億元。設立油菜良種補貼項目，從2007年起在長(cháng)江流域“雙低”油菜優(yōu)勢區（包括四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、江西、安徽、河南、江蘇、浙江）實(shí)施油菜良種補貼，中央財政對農民種植油菜給予每畝10元補貼，補貼資金10億元。二是提升科研創(chuàng )新能力。增加油料作物“種子工程”等項目資金投入，積極推進(jìn)國家油料作物改良中心建設。加快大豆國家工程研究中心建設，擇優(yōu)支持油料品種培育與產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)油料新品種繁育及其產(chǎn)業(yè)化示范工程建設。加快高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、多抗的新品種培育，加強相關(guān)配套技術(shù)集成創(chuàng )新，加快建設油料作物育種技術(shù)平臺和新品種產(chǎn)業(yè)化基地。三是加快新品種新技術(shù)推廣。加大農業(yè)科技入戶(hù)項目對油料主產(chǎn)區的支持力度，積極推廣油料重大技術(shù)和優(yōu)良新品種。重點(diǎn)推廣高油大豆、“雙低”油菜、高產(chǎn)花生新品種，加快普及大豆密植、油菜輕簡(jiǎn)栽培、花生地膜覆蓋等技術(shù)，分品種建立高產(chǎn)示范展示區，實(shí)現良種良法相配套。

    第二，瞄準調動(dòng)農民積極性的關(guān)鍵環(huán)節。農民是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，調動(dòng)農民積極性至關(guān)重要。一是支持發(fā)展油料生產(chǎn)機械化，減輕農民勞動(dòng)強度。支持油料播種、收獲機械研究和開(kāi)發(fā)，進(jìn)一步增加農機具購置補貼項目資金規模，抓緊啟動(dòng)重點(diǎn)油菜產(chǎn)區全程機械化工作試點(diǎn)，切實(shí)解決油料生產(chǎn)勞動(dòng)強度大、費工費時(shí)問(wèn)題。二是開(kāi)展油料作物保險試點(diǎn)，降低農民油料生產(chǎn)自然風(fēng)險。國家逐步將油料作物納入農業(yè)保險范圍并給予保費補貼。各地也要積極支持保險機構開(kāi)展油料作物保險業(yè)務(wù)，鼓勵和引導農戶(hù)投保。三是促進(jìn)油料產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，降低農民的市場(chǎng)風(fēng)險。引導生產(chǎn)規模較大、效益較好的油脂加工企業(yè)，在主產(chǎn)區建立原料生產(chǎn)基地，與農戶(hù)簽訂產(chǎn)銷(xiāo)訂單。

    第三，瞄準調動(dòng)地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節。一是建立對油料生產(chǎn)大縣的獎勵政策。從2008年開(kāi)始，中央財政將綜合考慮糧油生產(chǎn)情況，統籌研究對油料生產(chǎn)大縣與產(chǎn)糧大縣的獎勵政策。二是加大對油料生產(chǎn)基地建設的支持?！笆晃濉逼陂g國家將增加油料生產(chǎn)基地建設投資規模，在東北三省及內蒙古自治區大豆產(chǎn)區、長(cháng)江流域油菜產(chǎn)區建設一批生產(chǎn)基地，重點(diǎn)改善良種繁育和農田基礎設施條件。

    第四，瞄準穩定大豆和食用植物油市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節。一是健全儲備制度。完善中央和地方兩級儲備體系，適當擴大中央儲備規模。鼓勵大型國有糧油加工企業(yè)適當增加商業(yè)周轉儲備，由國家通過(guò)招標方式確定具體承儲企業(yè)和承儲數量，政府給予一定的貸款貼息支持。二是建立產(chǎn)銷(xiāo)預警體系。加強信息分析和預警，建立準確、可靠的基礎數據采集系統，及時(shí)發(fā)布生產(chǎn)、進(jìn)口、流通等信息，引導生產(chǎn)發(fā)展，維護市場(chǎng)秩序。三是培育期貨市場(chǎng)。在已有大豆、豆油、菜籽油品種的基礎上，增加棕櫚油期貨交易品種，支持國內企業(yè)參與期貨市場(chǎng)交易。四是科學(xué)引導社會(huì )消費。提倡健康生活方式，引導合理食油用油。堅持食用優(yōu)先，嚴格控制油菜轉化生物柴油項目。從緊控制油料和食用植物油出口。

    三、對完善農業(yè)扶持政策的幾點(diǎn)思考

    這幾年我國農業(yè)政策確實(shí)發(fā)生了歷史性變化，“少取”已經(jīng)終結，“多予”力度逐步加大。但新政策的出臺帶有很大偶發(fā)性。2004年初集中出臺的幾項普惠式政策、2005年和2006年先后追加出臺的產(chǎn)糧大縣獎勵補助和農資綜合直補政策、2007年下半年就單個(gè)品種集中出臺的一攬子政策，都是在當時(shí)特殊背景下做出的救急性對策。盡管這些政策“立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠”，有可能長(cháng)期執行下去，但畢竟缺乏整體設計，我國農業(yè)政策體系的大致輪廓和基本框架并不清晰。農業(yè)政策有較強的路徑依賴(lài)，某項政策一旦實(shí)行就很難再糾正過(guò)來(lái)。因此，強調農業(yè)政策的長(cháng)遠考慮和整體設計是必要的。設計我國農業(yè)政策的總體框架應考慮以下幾點(diǎn)：第一，與我國發(fā)展階段和基本國情相適應，兼顧工業(yè)化城鎮化與農業(yè)持續發(fā)展的需要；第二，與WTO規則相適應，遵循黃箱政策總量限制的有關(guān)規定；第三，與市場(chǎng)規律相適應，有所為有所不為，一般產(chǎn)品主要靠市場(chǎng)調節；第四，以提高農業(yè)競爭力和產(chǎn)能為著(zhù)眼點(diǎn)，瞄準重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)產(chǎn)區和重點(diǎn)農戶(hù)；第五，突出政策組合，在信貸、保險等薄弱環(huán)節多下功夫；第六，完善政策傳導機制，利用合作組織、龍頭企業(yè)等執行良種補貼、保費補貼等政策，以提高政策執行效率，實(shí)現政治正確與經(jīng)濟有效的有機統一。 

 

  

農業(yè)部農機試驗鑒定總站

發(fā)表于 @ 2008年06月18日 07:57:00 |點(diǎn)擊數（）

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