農業(yè)補貼 要緊盯保供給目標

　　在此前的農業(yè)補貼制度設計中，并沒(méi)有充分考慮引導農業(yè)可持續發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區資源環(huán)境的壓力。“三補合一”既可提高補貼發(fā)放效率，更是對補貼功能和目標的優(yōu)化集中。要調整、減少受限制的“黃箱補貼”，更多用地力保護、技術(shù)補助等不受限的“綠箱補貼”。

　　財政部、農業(yè)部日前宣布，今年在全國全面推開(kāi)農業(yè)“三項補貼”改革。筆者認為，新時(shí)期農業(yè)補貼改革，要將政策目標聚焦到保障農產(chǎn)品供給上來(lái)，圍繞農產(chǎn)品數量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全和農民收入，重點(diǎn)支持農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)和綠色發(fā)展。

　　“三補合一”既是提高補貼發(fā)放效率的有效舉措，更是對補貼功能和目標的優(yōu)化集中。當初，國家出臺農業(yè)補貼政策，目的就是鼓勵農民多種糧，主要保障農產(chǎn)品供給，兼顧穩定農民收入。但“保供給”“保收益”雖有時(shí)可兼顧但有時(shí)也有沖突。而在各地實(shí)際操作中，不少地方簡(jiǎn)單按照承包面積發(fā)放，不少流轉土地的新型主體僅能得到承包地的補貼，農業(yè)補貼對保供給的作用被弱化。

　　從以往補貼效能上看，農業(yè)補貼政策主要存在兩方面的問(wèn)題。一是對新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度相對薄弱。近年來(lái)，土地流轉比例不斷提高，新型經(jīng)營(yíng)主體已成為種地主力軍，市場(chǎng)風(fēng)險和信貸需求都較大，但對其補貼的還比較少。二是對農業(yè)可持續發(fā)展的支持有待加強。糧食增產(chǎn)的“弦”繃得過(guò)緊，資源環(huán)境壓力很大。在此前的補貼制度設計中，并沒(méi)有充分考慮引導農業(yè)可持續發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區資源環(huán)境的壓力。

　　我國迫切需要建立能夠更好貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰略、更為精準高效的農業(yè)補貼政策體系。這包括了總量增加、增量?jì)?yōu)化，也涉及了補貼的類(lèi)型和手段。

　　農業(yè)補貼總量不僅不能減少，還要進(jìn)一步強化。補貼農業(yè)是世界通行做法。在歐美國家，補貼一度占到農民收入的40%。該數字近年來(lái)持續下降，2010年后約為10%。2006年我國全面廢除農業(yè)稅后，實(shí)施農業(yè)補貼，實(shí)現了國家對農民由“取”到“予”的重大轉折。目前，直接補貼占我國農民收入只有3%左右。從數量來(lái)看，提升的潛力依然存在。

　　新時(shí)期完善農業(yè)補貼政策，關(guān)鍵要在提高補貼效能方面下功夫。雖然有空間，但我國尚不具備全面、大規模補貼支持農業(yè)的能力，與發(fā)達國家搞補貼競爭，單純依靠擴大補貼規模來(lái)保障農業(yè)供給，既超出了現階段的財政承受能力，也不符合世貿組織規則。實(shí)際上，即使在發(fā)達國家，農業(yè)補貼也只是兼顧穩定農民收入，而不是大幅提高農民收入。提高補貼效能，要在存量穩定的基礎上，優(yōu)化增量，變激勵性補貼為功能性補貼、覆蓋性補貼為環(huán)節性補貼。

　　補貼的類(lèi)型要向“綠箱補貼”傾斜。我國作為世貿組織成員，農業(yè)補貼受到國際規則約束。要調整、減少受限制的“黃箱補貼”，更多用地力保護、技術(shù)補助等不受限的“綠箱補貼”，來(lái)扶持農業(yè)發(fā)展。“黃箱補貼”由于其對貿易有較大扭曲作用，是世貿組織要求逐漸削減的類(lèi)型。按照我國入世承諾，“黃箱補貼”不得超過(guò)產(chǎn)值的8.5%，據測算，目前已逼近這條“黃線(xiàn)”。

　　補貼的手段要動(dòng)態(tài)調整。國外經(jīng)驗表明，農業(yè)補貼改革并沒(méi)有固定模式，也沒(méi)有措施能一勞永逸。自然，我國“三項補貼”改革也不會(huì )是農業(yè)支持保護制度調整的休止符。不同的補貼辦法各有利弊，難以做到十全十美。實(shí)際操作中選擇哪種辦法，既要考慮精準性也要考慮操作性，既要追求效率也要兼顧公平。當下，農業(yè)補貼改革，要突出支持綠色發(fā)展和規模經(jīng)營(yíng)，才能抓住農業(yè)發(fā)展的“主形態(tài)”，也給農民發(fā)展現代農業(yè)吃下“定心丸”。